高新区管理模式的国内外比较与启示

总结出以下特点：

1.这几种管理模式基本上都包含三个层次：都有最高决策机构、具体管理执行机构和服务机构。政府管理型体制的最高决策机构是中央政府的有关部门联合参加组成，具体执行机构是中央政府设立的专门行政机构；大学管理型体制的最高决策机构是大学董事会，具体管理机构是由大学或研究机构设立的专门机构；公司型管理体制、协会型管理体制和政企大学联合管理体制的最高决策机构是由多方成员组成的董事会、协会、管理机构等承担，管理执行机构有专家咨询小组辅佐。以上几种管理体制的服务机构几乎都是以公司或事业机构的形式出现。

2.管理机构的管理职能基本相同，主要是：制定和实施高新区发展计划，从事基础设施和研究设施的建设；筹集风险资金；创办孵化器，扶植新企业；负责房地产；负责入区机构的甄选、登记和管理；促进科研与生产的合作；加速科技成果的商品转化；对区内的活动作出限制等等。

3.国外高新区的运行机制大多是市场机制。这是因为就经济活动的整体而言，多数国家特别是发达国家是一种市场经济，企业同政府没有行政隶属关系，企业是独立的经济人，有充分的经营自主权和自决权，自负盈亏。企业通过同政府、其他经济单位和科技单位签订了经济合同，或以各种合法的方式从事经营和研究开发活动。因此，可以说国外高新区的运行机制无一例外地是市场机制。

二、国内高新区管理模式的比较

(一)国内高新区管理模式的分类与特征

我国是以公有制为主导的社会，而欧美则实行自由化的资本主义经济，以私有制为主，因此我国高新区的管理模式分为政府主导、企业主导和政企合一三种类型。

1.政府主导型

该模式是我国大多数开发区选用的管理体制，有如下几个特征：第一，在这种模式下，一般设立以省市领导组成的领导小组负责高新区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手区内具体事务，让高新区有个宽松的管理环境。然后成立开发区管理委员会作为所在地市政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产发展、人事劳资、审批入城户口等。第二，在机构设置上，设立工委(或党委)与管委会两套班子合署办公，下设直属机构和市属分支机构(主要是税收、公安、工商)，实行“一栋楼办公，一个窗口对外，一个图章管到底”的责权配套、高效运转的管理体制。第三，为适应市场经济体制的需求，开发区对企业实行间接的法制化管理，主要是健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。

2.政企合一型

该类型是开发区管委会与建设发展总公司实行两块牌子，一套人马，主要职能机构合署办公，既具有行政职能又具有经济职能，管委会行使市级管理权限，负责对高技术区实行统一领导，如南京浦江高新区、西安高新区。这是一种较有争议的管理模式。提倡“政企合一”者认为这样简化了关系，少去了一些烦琐的协调工作；而赞同“政企分开”者则认为“政企分开”可以割断企业对政府的依赖，增强企业提高经营效益的积极性，避免企业吃政府的大锅饭，加重政府负担。实践证明，开发区总公司在创建起步阶段，政企合一利大于弊，但随着总公司的发展政企分开就成为必然。

3.企业主导型

该种类型的高新区主要以园区的建设开发总公司来管理，在沿海开放城市的高新区大多采用这一模式，如早期的深圳科技工业园区、上海张江高科技园区由高科技园区总公司进行管理，负责园区的规划建设及招商引资。总公司成立张江高新技术发展促进中心，此为一个全资性服务性机构，主要通过国家的政策，提供包括场地、资金、开发条件、信息、人才交流指导性管理等在内的综合服务，为持有高技术成果的创业者创造局部优化环境，达到扶持高技术企业发展，促进科技成果转化的目的。由此我们可以看出这种模式有利于集团公司的发展，有利于运用经济杠杆进行高新区的开发，但弊端也正由此而产生。由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制，而要克服这种弊端，授子总公司部分行政职能是必须的。同时总公司的发展本身也需要政府部门的支持，所以无论哪一种管理模式，政府部门的参与和支持都是必不可少的。

(二)国内高新区管理模式存在的缺陷与问题

1.开发区及管委会的法律地位不明确

在现行普遍的管理模式下，开发区管委会作为市政府的派出机构，且多数享受市一级经济管理权限，但是这种权力下放是没有法律地位的，某些授权与我国现行的行政管理体制存在制度和体制上的磨擦。国家和地方政府赋予开发区的扶持政策和管委会的现行管理职权及运行机制还没有以法规的形式确定下来，不能适应开发区的发展，所以如何形成按市场经济运行的高效快捷的管理运行机制，又具有明确的法律和合适到位的政府职能，是我国高新区管理体制改革和发展的重要方面。

2.管委会的领导体制不健全

目前大多数开发区都设立了由市委和市政府主要领导挂帅的领导小组，成立初衷是协调管委会同市直有关部门之间的关系，并对开发区重大问题进行决策，但从运行情况看，小组很少或没有开展实质性工作，不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、资金、项目等重大问题。另一方面表现为“多头领导”，即开发区分别由多个市领导分管开发区的科技、规划、土地等不同的任务，造成管委会向市委、市政府汇报工作的不便，也不利于市委、市政府加强对开发区的领导。而这种矛盾的产生，归根结底源于处于中枢环节的协调小组——领导小组工作没有落到实处。

3.管委会的管理权限没有落实

“封闭式管理，开放式运行”是理顺开发区管理体制，完善运行机制的一个重要标志。而目前许多开发区并没有真正实行“封闭式”管理，市直有关部门将一些必要的行政管理权限，特别是规划、建设、土地、工商等方面的权力没有真正下放。同时，这种“双重派出型”的机构设置造成管理上的双重矛盾，条块分割，难以建立起统一、高效的运行机制，使得管委会对产业发展、基础设施建设等重大决策的权力难以真正落实，无法作到决策中心一元化，又给某些职能部门过分干预开发区行政事务的机会，经常出现“政出多门，竞相收费”的现象。在省及省级以下的高新区这些表现尤其突出。

三、国外高新区管理模式对我国高新区管理创新的启示

(一)重塑管理理念，形成富有前瞻性、科学性、实践性的科学认识

树立服务型政府的理念，改善政府服务。通过各种手段保证园区优良的投资环境和社会秩序。改善服务态度，要做好人才培养与引进工作，构建满足高新区内企业需要的人才服务平台；加强各种软、硬件设施的建设，构建一流的投资服务平台；做好产权保护工作，构建高新区创新服务平台；完善社会中介服务体系，构建多元化的中介服务平台；积极制定各项产业指导政策、优惠政策、技术创新引导政策，构建高新区政策服务平台。大力发展决策咨询和政务公开制度，重大事项的决策要先咨询，后决策；重大项目要先论证，后立项；重要工作要先评估，后验收。高新区要健全政务公开工作，对管委会的职责权限、办事依据、办事时限、收费标准、办事结果、重要决策、廉政规定、监督办法、责任追究等进行公布，主动接受社会和企业的监督(李金龙，2006)。

(二)建立法制化、规范化、精简高效的园区管理模式

第一，明确高新区管委会的法定地位。我国不同高新区发展的实际情况相异，对于一些制度环境优越、经济发展水平较高的国家高新区，可以将管委会的角色由政府派出机构向行业管理转变，逐渐淡化行政色彩；对于已经取得一定发展成绩且与所在行政区之间的协调、沟通、合作较好的高新区，其主要角色还是定位在经济管理职能上；对于发展缓慢、且与所在行政区之间扯皮不清、合作不顺、协调成本大的高新区，可将其角色定位为区域管理者的角色，经济、社会管理权限按地方行政区的模式授予，实行全面行政管理。第二，全面落实高新区管理所需的行政权限，合理设定管委会的管理职能。省、市政府要科学、合理地对管委会进行授权。第三，精简管理机构，提高办事效率。高新区管委会要按照“精简、统一、廉洁、高效”的原则，压缩管理尺度，减少审批事项，提高办事效率。

(三)建立“运行机制完善、协调功能有效”的高新区行政管理模式

第一，处理好高新区管委会各部门之间的关系，是建立完善的运行机制的前提。管委会与各职能部门之间、职能部门与职能部门之间应密切合作，紧紧围绕高新区发展的实际需要开展工作。在必要的时候合署办公，联合运作，打破部门界限，以做好高新区的工作为核心目标，坚决杜绝相互推诿、相互扯皮的现象。第二，处理好官、产、学、研之间的关系，建立健全四大主体的合作运行机制。高新区要探索出一套符合高新技术产业特点的四大主体合作运行机制。其中，产与学、研是互为前提的关系，官则是这种关系规范运行的保障。第三，处理好高新区与所在行政区之间的关系，形成规范、有效的协调机制。处理好高新区与所在行政区之间的关系是高新区持续、健康发展的前提。第四，适应区域经济一体化与国际化的需求，建立开放式、发展式、整合式的园区管理体系。在区域经济一体化与国际化的背景下，高新区的管理模式必须是开放式、发展式和整合式的。

(武汉工程大学管理学院；长庆实业集团小河采油作业区)

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