【摘要】监狱是改造犯人的重要场所，监狱生产是改造犯罪的重要手段。监企如此不分出现了诸多弊端。本文阐述了监企合一的弊端，就监企分开的难点提出相应的解决措施。
【关键词】监狱 监狱体制 改革 监企分开
中国监狱对服刑人员实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。在全国监狱体制改革正式展开前，我国监狱同时承担着改造罪犯的社会职能和生产经营的经济职能。监狱的经济职能既为服刑人员的劳动改造创造了必要的物质条件，又在一定程度上产生了经济效益，弥补了国家监狱经费投入的不足，大大减轻国家的负担。而这种监狱运行模式是我国社会主义监狱体系的特色之一。
随着社会主义市场经济的逐步建立，社会主义法治国家建设进程的加快，传统计划经济体制下形成的“监企合一”监狱管理体制已经愈来愈不适应形势的发展变化，日益暴露出本身所存在的一系列矛盾和问题，明显制约了监狱效率的提高。无论从监狱本来的职能的角度来看，还是从企业经营管理的角度来看，“监企合一”的监狱管理体制都出现了与社会主义市场经济体制不匹配现象。在监狱系统外的人看来，监狱既有国家经费支持，又可使用服刑人员劳动，还享受国家投资和税收等多方面的优惠政策，监狱应该资金充裕、效益良好。然而，事实并不如此。随着我国社会主义市场经济体制的建立，解放之初开始形成的“监企合一”监狱运行模式出现了很多问题，这些问题在市场经济条件下，像所有现代社会问题一样，以资金问题为中心集中表现出来，就是所谓监狱运行资金紧张。资金是现代社会组织的血液，资金紧张势必引爆组织内外的各种潜在矛盾。由资金紧张导致的各种监狱问题，包括监狱职能错位、罪犯改造质量不高，监狱警察权力寻租，监狱职工收入低下，监狱企业亏损严重等。“监企合一”的制度，严重影响了监狱作为执法机关而具备的刑罚效益，使监狱片面强调经济效益而忽略了其改造人的根本宗旨。
近年来国外关于监狱管理体制的研究，主要集中在将监狱公共服务交由私人监狱公司提供方面，也就是监狱私有化。私有化是公共职能、责任和资本资产部分或全部由公共部门转移至私人部门的过程。监狱私有化就是指私人部门参与提供传统上由政府提供的管教服务，也就是国家购买公共服务。监狱私有化是以新公共管理理论为理论基础的。
新公共管理理论强调私有化、竞争性投标和将公共服务的签约外包，强调区分政策形成、实施、政府管制角色以及政府提供和购买公共服务方式，强调公共服务提供和生产的分离，通过竞争过程提高公共服务。关于监狱私有化的理论研究与实践，以美国最具代表性。到 1998 年底，全世界私人监狱关押囚犯为 132346，其中美国私人监狱领头羊CCA.和Wackenhut就占了世界市场份额的 3/4。西方许多监狱学者围绕监狱私有化的问题，展开了热烈的讨论。他们认为，私人监狱与公共监狱，大概有两方面的优势。
第一，私人监狱更能节约成本，提高效率。
Sellers（1989）比较了三家私人经营的感化中心和监狱与三家公共经营的监狱。得出的结论是，三家私人经营机构管教每个囚犯的平均成本（每日平均 46.75 美元）比公共机构 （每日 73.76 美元）低。Logan 和 McGriff 1989 年的研究认为，田纳西州汉密尔顿县外包管理监狱方式，在 3年时间内为汉密尔顿县劳改农场节约了4-8%经营成本，节约总成本为 5-15%。
私人监狱降低成本主要通过降低劳动力成本来实现，包括减少工作人员、工资、额外福利等，可节约监狱经营费用的 10%-20%。另外，在物资采购方面，私人部门采购程序更加灵活，不受严格的政府采购制度的制约，较少受到官僚体制的约束，通常能够更快采购商品和服务，维持较低水平的食品、物料、设备存货，并且通过谈判得到更高的优惠价格（Ammon.et.1992）。
第二，私人监狱服务质量更好，绩效更好。
Brakel（1988）研究了美国田纳西州东南部城市查塔努加的 Silverdale Detention Center的情况，得出的结论是，私人接管 Silverdale 显然能够大大改善囚犯身体状况和监狱维修保养，在一些服务项目和程序上也有改进。
Logan（1991）比较借助监狱质量指数，运用定量和定性信息进行了比较，得出的结论是，私人监狱在几乎所有方面都比州和联邦政府监狱绩效更好。美国佛罗里达州管教私有化委员会也比较了公共和私人监狱的绩效（Lama-Kaduce等，1998 ），认为在重新拘捕、违反释放条件以及重新监禁等方面，私人监狱的表现都更好。
我国关于监狱管理体制改革的研究主要是 2003 年在《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》出台前后开始的，目前还处于探索的阶段。现有的关于我国监狱体制改革的研究主要有以下几方面：
1.监狱学中关于监狱体制改革的论著
监狱学研究的著作中，具代表性的有：中国监狱学会会长金鉴主编的《监狱学总论》，吴宗宪研究员主编的《中国现代化文明监狱研究》，郭明教授主编的《学术转型与话语重构——走向监狱学研究的新视域》、《中国监狱学史纲》，等等。学界普遍认为，最具意义的学术标志是金鉴主编的《监狱学总论》。全书共 10 篇 27 章，总结了半个世纪以来监狱工作丰富的实践经验，特别是对改革开放以来监狱工作的改革与发展，进行了理论研究与概括，突出具有中国特色的刑罚指导思想和监狱制度，并用比较研究的方法，吸收、借鉴国外先进的理论成果。上述著作在分析我国监狱制度的同时，都或多或少论及监狱改革的相关内容，但未作为全书的重点。
2.关于监狱体制改革的研究
有关监狱体制改革的理论探讨也取得了一定成果，在某些问题上理论界已经形成较一致的观点。比如关于监狱体制改革的性质：监狱体制改革适应了我国社会的发展，是国家民主法治建设的需要，是司法体制改革的重要组成部分；关于监狱与监狱企业分开后监狱企业的性质和任务：“监狱国有独资公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业，但也要讲效益”。还有，关于监狱经费保障问题：监狱是国家刑罚执行机关，国家应当保障监狱改造罪犯所需经费和罪犯劳动必需的生产设施、生产经费。
侯庆奇从分析监狱体制存在的问题出发，提出中国监狱体制改革的构想：科学设立监狱与监狱企业的关系，改革监狱组织和人事管理体制，监狱劳动改造措施的重组，确保监狱经费到位。
监企分开是此次监狱体制改革的关键，在目前“全额保障”不能完全到位或只是低水平的“全额保障”情况下，如何搞好监企分开，采取哪种模式，成了各地改革的难题，有关专家、学者积极探索。
（1）“监企合一”管理体制的弊端方面
陈兴良的文章《21 世纪监狱发展应注意的几个问题》、郭建安著《监狱体制改革新思路》、王传敏的《试论监狱企业退出监狱工作体制的时代必然性》都对我国当前监企合一的弊端进行了研究。广东四会监狱监狱长黄细平在《对实施监企分开的思考中》提出了监企合一的弊端：一是不利于“以提高教育改造质量为中心”观念的树立。二是不利于监狱执法的规范化建设。三是不利于科学评估改造质量。四是不利于罪犯综合素质的提高。
（2）监企分开的模式方面
监企分开有多种模式。按监狱（区）与企业的相对地位划分，可采取一个监狱与一个企业的分离的“一对一”模式、一个监狱对多个内部二级生产经营企业的“一对多”模式、多个监狱对一个大企业，一个龙头企业涵盖多个同类监狱工厂的“多对一”模式、监狱内部二级法人企业实施分离的“大对小”等多种模式；按实现的途径划分，可采取人员置换、职能分离和劳务定位等模式；按监狱与企业之间的能量交换内容划分，可采取劳务输出型分离和产品输出型分离。各地区省情和各个历史阶段的不同实际，重视监狱体制改革的时间渐进性和矛盾的错综复杂性这一内在规律，监企分开不能采取绝对单一的模式 。
（3）监企分开的对策方面
我国监狱体制改革的难点，关系着改革的成败。监企分开的思考，主要包括“六个分开”：机构分开—组建新的监狱生产经营管理机构、职能分开—监狱与监狱企业各自履其责、人员分开—监狱警察与监狱企业经营管理人员岗位不再合一、收支分开—将监狱执法经费支出与监狱企业生产经营收入分开、资产分开—界定监狱与监狱企业的资产和监社分开—将监狱所承担的社会服务职能剥离出来。
通过广泛的调研和倾听，我们就能够知道基层的干部和群众在想什么，有什么样的需求，哪些需求是大部分人的最迫切的需求。在把握监狱体制改革原则的前提下，针对这些需求来设计我们的具体的政策措施，就能够得到大多数群众的支持，也只有这样，这些政策措施才能够落实，才能够结结实实地稳步实现改革。一个主要矛盾解决了，就会有另一个主要矛盾出现，一个主要矛盾解决了，就需要继续调研分析，解决新的主要矛盾，如此不断踏实解决矛盾，就构成了监狱体制改革的正确的轨迹。现在出现一些监狱体制改革无法推进的情况，即使推进也往往会走了样的情况，就是因为没有把握住群众基础，只要有了群众基础，任何的为了私利的监狱体制改革的绊脚石们就会乖乖地自己长出腿来跑掉。把握好监企分开的力度和节奏，就是把握好群众基础，获得群众的广泛的支持，这样监企分开才能成功，监狱体制改革也才能成功。
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