土地用途管制制度的缺陷与完善3篇

土地用途管制制度的缺陷与完善3篇土地用途管制制度的缺陷与完善　摘要：　目前的土地管理信息系统建设多以服于日常管理的系统为主，专业系统尚处在探讨阶段。　以麻陂镇为例，介绍乡镇土地规划编制信息系统的数下面是小编为大家整理的土地用途管制制度的缺陷与完善3篇,供大家参考。

篇一：土地用途管制制度的缺陷与完善

　目前的土地管理信息系统建设多以服于日常管理的系统为主，专业系统尚处在探讨阶段。

　以麻陂镇为例， 介绍乡 镇土地规划编制信息系统的数据库、 规划模型以及规划管理的设计实现， 对于当前的土地利用规划修编具有重要参考价值。

　关键词：

　土地利用规划； 信息系统； 麻陂镇 一、 问题的提出 我国正处在社会主义市场经济体制逐步建立的时期， 土地利用总体规划作为国家调控经济的宏观手段而日益得到重视， 这也对规划提出了更高的要求。

　尤其是土地用途管制制度的确立要求土地利用总体规划必须科学、 动态、 可操作， 在调整土地利用结构方面起到整体控制作用。

　但目前所普遍采用的规划方法由于费时长， 速度慢， 且难于动态跟踪达到此目的， 规划工作的严重滞后很难及时满足社会经济发展的需要。

　由多学科合作， 以现代计算机技术为手段， 从定性到定量综合集成进行乡 镇土地规划编制信息系统的研制与开发， 既可以提高规划速度又使规划的科学性得以增强。

　因此， 乡 镇土地规划编制信息系统的逐步建立， 是土地管理信息化建设的必然选择。

　近年来， 随着计算机硬件功能的增强， 系统环境的改善， 国外 012 技术的引进及汉化程度的提高， 国产 012 平台的发展， 土地管理信息系统建设已取得一定的成果。

　一般都采用工作站或微机作为工作平台， 引进国外 012 软件或应用国产 012 软件如 DBC012，

　23C7: ABC 等作为软件工具进行二次开发来实现土地管理的基本功能。

　但由于多方面原因， 系统功能多停留在以地籍管理（以登记、 变更统计为核心）

　为主的土地日常业

　务管理系统， 且各地的建设具有一定的重复性， 而土地管理专题系统如规划、 监测、 地价估价等未能得到充分开发。

　事实上， 土地管理信息化建设不仅仅是以计算机为手段简单地取代通常的手工劳动， 更重要的是充分发挥计算机的强大分析、 仿真、 优选功能， 最终为土地利用决策服务。

　此外， 乡 镇土地规划编制信息系统具有地域性、 层次性和动态性。作为土地管理信息系统的子系统， 乡 镇土地利用规划编制系统在基本图形、 数据库建设与维护、 系统工程实施等方面应与主系统及其它子系统保持一致， 但是不同时空条件下的功能模块及系统实现方式具有一定的差异性。

　首先是地域性。

　不同地区土地利用特征不同， 规划中所针对的地域问题不同， 专题设置亦有所不同， 规划系统的具体功能便各有特色， 平原和山区不同， 矿区、 农区、 旅游区、 牧业等不同，发达地区和不发达地区亦不相同； 第二是层次性。

　土地利用总体规划是包括全国、

　（自治区、 省直辖市）

　市、

　（地）

　县、

　（市）

　（镇）和乡 五级的多层次规划体系。

　其中， 全国、

　市省、

　（地）

　三级规划宏观指导性较多， 县级规划注重实施的可操作性， 而乡镇规划作为最底层规划以落实县级规划内容为重点。

　因此， 针对不同层次规划的特点， 系统功能设置各不相同； 第三是动态性。

　乡 镇土地利用总体规划的动态性是不言而喻的， 而且由于我国经济体制和政治体制都还处在深化改革的过程之中， 土地管理制度也正在逐步完善与此密切相关的土地利用总体规划原则、 内容和实施方式等不可避免地还处在动态变化之中。

　这就要求土地利用总体规划系统的设计既有现势性， 又要

　有超前性， 以适应不断变化的经济和社会发展需求。

　总之， 不同时空条件下的土地利用总体规划系统应总之， 不同时空条件下的土地利用总体规划系统应为个性和共性的统一。

　乡 镇土地利用规划编制信息系统是在这一背景下开发的以 Mapinfo 为平台， 适应乡 镇土地利用规划编制需求的专题信息系统。

　二、 系统的结构和功能设计 （一）

　系统的需求 统一、 标准、 规范的包括空间、 属性数据在内的数据库建设， 是乡 镇土地规划管理信息系统的基础。

　由于土地规划最终是为社会经济可持续发展服务的， 因此， 数据库的内容不仅包括各行政层次的土地利用数据， 也包括各行政层次的系列社会、 经济数据。

　1. 土地规划管理以地籍管理为基础。

　为此规划管理系统必须具有地籍管理的基本功能。

　2. 动态性是土地利用与规划的重要特点。

　为此， 系统必须可以方便地实现空间数据与属性数据的及时更新与显示、 输出。

　3. 土地利用总体规划模式的选择对总体方案的科学性具有重要影响。为此， 系统应在土地需求量预测的基础上选择多规划模式、 多宜选性方案及选择方式， 以弥补单纯定量方式的不足。

　4. 科学的地图表达， 清淅的图形表示， 标准的表格设计是土地利用与规划管理所需要的。

　为此， 系统须提供标准的表格、 图形输出功能。

　（二）

　系统数据源 土地规划编制信息系统建设的主要目的以及最大潜力就是能把单个

　数据库———专题地图、 统计数据、 调查数据等进行综合， 并通过综合与模拟产生土地管理所需的各种信息。

　这就决定了系统中数据源的多样性。

　但从广义而言有：

　土地信息（属性信息）

　及其空间位置（空间信息）

　考虑到本系统的需求。

　数据源应包括基础地理信息、 土地利用现状图、 土地详查数据、 土地变更信息以及社会经济统计数据。

　（三）

　系统的总体结构 麻陂镇土地规划管理信息系统采用中文版为平台， 针对土地利用总体规划开发的专题信息系统， 总体的功能框架如图 )

　所示。

　具体功能包括：

　1. 土地利用现状管理。

　包括空间数据的查询与检索、 更新、 专题信息的提取与更新等、 土报表的显示与输出。

　2. 规划编制模型。

　包括社会经济发展预测和土地利用结构优化模型。规划图的编制。

　3. 规划图管理。

　包括规划方案的编制、 规划图的编绘、 规划信息的查询与检索、 更新以及规划表格的形成和输出。

　 （四）

　软硬件配置 根据用户的需求， 结合目前大多数土地管理部门的设备情况， 麻陂镇土地规划管理信息系统建立在微机的硬件配置上， 基本配置为：主机：

　IBM-PC 机； 586 以上（32M 以上内存）

　， 输出设备：

　激光打印机和彩喷打印机。

　同时， 该系统是在平台上开发， 系统必须安装Mapinfo 4. 1 或更高版本。

　三、 基础图库和数据库的建立 从数据源特点和系统的功能要求出发， 本系统用矢量数据格式表达空间数据， 基于关系型数据结构表达属性数据。

　（一）

　空间数据库， 系统的空间、 数据可分为点、 线、 面三个类型进线面行管理。

　图层类型包括点状图层（行 政 注 记 、

　斑图属性数

　据等）

　线状图层 行政界线、

　状图斑线、 、 （现规划线）

　面状图层和（行 政 面 、

　状 面 、

　划 面 等 ）

　现规多个图层进一步归纳构成专题图。

　其建立的过程如图 + 所示 （二）

　图斑属性数据库 图斑属性数据库的建立其重要原则是属性数据与空间数据对应的完备性、 属性数据的规范性。

　建库过程包括初始台账的校对、 变更记录的核实以及最终数据的录入（图 , ）

　。

　（三）

　社会经济属性数据库 社会经济数据库主要来源于博罗县统计局编制的社会经济统计年鉴。

　规划具有预测性， 相应的社会经济数据库应具有一定的时间序列。区统计年鉴一般以乡 镇和村为单元建数据， 但不同年度社会经济统计指标、 指标单位等略有差异， 而且， 较长的时间内， 行政单元或许有所变化。

　因此， 建库之前的数据分析与整理是非常必要的。

　根据麻陂镇的实际情况， 首先， 统一行政单元。

　据此， 应对数据予以调整。

　其次， 各年度的统计指标不尽相同， 考虑到数据库的扩展性和灵活性，指标设计上除保持基本指标的统一外， 年度间指标允许一定的差异，但指标的单位保持统一。

　1. 乡 镇级数据。

　乡镇级社会经济数据库选取了较多的指标， 合计 12 类 . 52 个字段。

　2. 村级数据。

　依据“分村基本情况” 村级指标较少， 主要包括户数（户）

　人口（人）

　、

　劳动力（人）

　营业、 收入（万元）

　人均所得（元）

　等五个个指标， 1989 年等自以来的系列数据。

　四、 土地利用现状管理 作为土地规划管理服务的应用软件功能要求， 并考虑到麻陂镇土地数据的现有基础， 系统提供的相关地籍管理内容包括土地现状信息的查询与检索、 土地统计两项。

　1. 土地查询与检索。

　在日常土地管理中应用最为广泛， 包括图形（现状、 规划）

　和属性数据（现状、 规划）

　的单向和双向查询。

　2. 土地统计地类和权属统计。

　土地统计主要包括地类和权属统计， 包括各乡 镇地类统计、 各村二级地类统计、 各村地类统计、 乡 村土地权属统计以及乡 村各年土地统计。

　3. 统计表， 按照最新的报表格式定制， 包括 ：

　土地统计台账类：

　初始土地统计台账、 土地统计簿、 乡 地统计台账； 土地统计簿类：

　土地统计簿二、 乡 土地统计簿一、

　乡 土地统计八八簿二； 土地变更记录表、 年内地类变化平衡表变更类：

　五、 土地利用规划编制模型 （一）

　社会经济发展预测模型 土地利用的最终目标是满足社会和经济发展的需求， 为社会、 经济发展提供资源保证。

　因此， 对社会、 经济发展作出预测非常重要。系统选择与土地利用密切相关的人口数量、 农业生产、 乡镇经济发展和农业生产结构四个指标， 分乡 镇进行预测。

　数据来自统计局 1989

　年以来的统计年鉴， 并因期间行政变化作了相应调整后， 相关数据也进行了订正， 以增加预测的可靠性和真实性。

　下面以人口为例说明。

　麻陂镇由于地处博罗县的远郊区， 生态环境较差， 山高路远或缺乏生活用水等原因， 许多居民点不得不搬迁， 另寻它地， 再加距离博罗较近， 受城市经济活动的吸引， 多数青年外出到县里打工， 甚至在县城近郊或中郊安家， 导致人口的数量逐渐减少； 另一方面， 山区有些具有矿山的乡 镇， 矿山的采煤工人多雇佣四川、 河南、 河北等外地农民，他们定期或不定期地生活在山区， 这些乡 镇的人口略有增加之势。

　总体看， 八乡 镇总人口有逐渐减少的趋势， 较好地与指曲线相吻合。

　人口预测模型的设计也就采用指数曲线进行构建， 模型的数学表示方法。

　同时， 为利于人口发展预测的动态管理， 人口预测模型还含有数据更新与补充功能， 随着时间的推移， 将来某一时段的预测数据可被现实数据所取代， 保持系统的现势性功能。

　（二）

　土地利用需求量预测模型 土地利用需求量预测模型是规划编制模型的核心， 考虑到土地利用需求的复杂性， 针对不同的用地类型， 选取不同的预测方法。

　其中城镇和居民点预测采取定额指标的方法， 建设用地预测采用与社会经济发展定量关系的方法， 林地直接采用林业局的数据， 其它用地由于受市场的影响，

　为优化其作的可调整要素。

　同时， 系统考虑到政策等不可预见因素的影响， 为人工数据的直接录入提供接口。

　即用户可以采用定量方法、 经验方法和辅助方法等多种形式进行预测。

　（三）

　土地利用结构优化调整模型

　采用多目标预测模型， 首先选取主导优化目标（社会、 经济和社会效益）

　在此基础上按照系统提示， 填写约束条件， 从而得出不同的规划方案， 再进一步优选。

　六、 土地利用规划管理功能 土地规划管理与日常的地籍管理不同， 主要以规划的编制、 修编、查询与检索、 结果的输出等内容为主。

　地籍管理强调现状， 而规划管理强调未来； 地籍管理以静态为主， 而规划管理注重动态。

　地籍管理是规划管理的基础， 共同构成土地管理的重要组成部分。

　1. 规划结果的查询与检索。

　规划结果的查询与检索和土地利用现状的查询与检索相似， 分别以图幅号、 地类权属等为索引进行查询， 方便日常土地划的操作和监测。

　2. 规划方案的编制。

　规划方案的确定直接依赖规划方案的编制。

　规划方案的确定直接依赖果。

　因此， 首先更新社会经济数据库， 在此基础上调整土地规划模型参数。

　模型参数可根据系统提供的菜单进行重新赋值， 经不断调试， 直至获得合理的方案。

　将方案逐项分解到各村地块上， 形成规划转换表即规划图斑登记表）

　， 从而生成土地利用规划结构平衡表和土地规划表。

　3. 规划图的修编。

　基年现势数据的获取可在土地变更的基础上直接获得。

　即运用系统的图形编辑功能在修改空间数据库的基础上再对土地利用数据库进行修改， 从而获得新的土地利用规划图。

　《乡 镇土地利用总体规划编制规程》 1987 年国家土地管理局批准利用总体规划的常规表格成果主要包括土地利用现状、 土地利用规划和土地利用结构

　调整三张相关表。

　数据流程如图 ! 所示。

　本系统是在广东省科委、 惠州市房屋土地管理局的协助下，

　于中文

　版 Mapifon 开发的， 投入后使用良好。

　系统在网络化、 深入的分析,

　开发的入的信息分析等方面尚存在一定的缺陷， 但可以辅助完成基本的规划编制功能， 因此可以为新一轮土地利用规划修编提供技术支持。

　参考文献：

　[1]许学强等. 现代城市地理学〔M]. 北京: 中国建筑_〔业出版社. 1988: 103-113 [2]周一星. 城市地理学【M]. J 匕京: 商务印书馆. 1995:

　395-428,

　27, 137, 370371 [3]王发增. 河南城市的整体发展与布局[M]. 郑州: 河南教育出版社. 1994: 1-78 [4] 宋家泰、 顾朝林. 城镇体系规划的理论与方法初探[[J]. 地理学报. 1988,

　43, (2)

　[5]杨吾扬. 论城市体系[[J]. 地理学报. 1987. 6, (3) :

　1-8 [6]阎小培等. 迈向二十一世纪的中国城市发展与城市地理学[J] . 经济地理. 1994,

　14, (4)

　[7]王力. 论城市体系研究一回顾与展望[[J]. 人文地理. 1991,

　15, (1) :

　3543 [8] 戴尔阜. 县级生态环境信息系统设计分析[[J]. 首都师范大学(自然科学版) .

　1999, 20, (3)

　[9〕 周干峙. 在城市规划信息系统研讨会上的发言， 1989, 5 [1...

篇二：土地用途管制制度的缺陷与完善

　我国土地用途管制法制研究捅要土地是人类赖以生存和发展的最重要的资源，如何合理地利用每一寸土地，处理好工业化、城市化进程中的土地问题，处理好当前发展和可持续发展的关系，是关系到我国现代化建设能否顺利进行的一个重大问题。自20世纪四、五十年代开始，土地用途管制制度日益成为大多数国家规划管理土地的手段。我国土地形势严峻，人多地少，随着社会经济的发展，人们对土地的需求量越来越大，土地资源变得越来越稀缺，怎样调整中国土地利用结构，是中国面临的重大而现实的挑战。通过总结我国土地管理的实践，并借鉴其他国家土地管理的成功经验，我国1998年新《土地管理法》改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，从而实现了土地管理方式的根本转变。我国的土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制。我国土地用途管制制度由于起步较晚，实践中还存在一些问题。我国当前的土地管理仍倾向于突出土地的经济资源属性，对“ 利用” 仅是狭义的理解，未能充分认识到“ 未利用地” 的生态价值，导致实际工作中对未利用地的开发盲目。土地利用分类关系着人们对土地资源的合理利用和可持续性利用、土地利用类型结构的优化、土地自然生态属性和自然生态环境的培育和保护。本文借鉴国外对土地利用分类的研究，主张我国的土地利用分类系统应从为工农业生产服务的时期逐步转向兼顾生态环境保护的时期，把“ 生态用地"作为一项独立的土地利用类型，对这类土地给予严格的保护。现行法律法规对征地范围的规定过于宽泛。土地征收的范围及行使依据是公共利益，然而相关法律对公共利益界定不明确，导致征地滥用。另外，征地补偿制度的不合理( 征地补偿范围窄、征地补偿标准低) 也导致征地过多，本文拟通过借鉴世界各国对土地征收制度的规定，完善对公共利益的界定，同时对完善我国征地补偿制度提出设想。当前，我国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，不可避免要占用大量土地；一方面，耕地面积不断减少，另一方面，大量的土地却是征而不用，征而迟用，造成原本稀缺的土地资源被低效率或者无效率使用乃至闲置。工业建设、城

　市扩展不应成为蚕食农业用地的理由。只有提高土地利用效率才能在城市化水平提高的同时缓解耕地压力。我国对此制定的相关法规和措施出发点虽好，实际操作中却有困难。因此，要明确和细化相关规定，严格限制“ 征而不用” ，加大处罚力度。现实中，农村建设用地的管理也不尽如人意。一些地方仍存在违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，并且有蔓延上升之势。对此，必须实行最严格的土地管理制度，完善征地补偿制度。建立和完善用地审批和监督机制，是保障土地用途管制制度实施，规范土地管理行为和操作过程的必要手段。听证制度是现代民主政治的产物，是行政程序法基本制度的核心。将听证制度引入到土地管理可以规范管理活动，促进依法行政，提高土地管理的科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益。应该完善我国土地听证制度和信息公开制度。关键词：土地用途管制：土地用途管制法；土地用途分类；土地用途变更

　The Study ofO h i na’s Land U sage ReguI ati on Law sAbstractLand i s the m osti m portant resources，how to use theeveryi nch of l and，i srel ated to am aj or probl em ．The Regul ati onof l andusagei n m ostcountri es hasi ncreasi ngl y becom e a m ai n m easure of l andm anagem ent．Chi na’ Sl and si tuati on i sgri m ，few erl and and m orepeopl e，asthedevel opm ent，peopl e’S i ncreasi ngdem andfor l and，and l and resourcesbecom i ng i ncreasi ngl y scarce，howto枷ustthe structureof l and use i nChi na, i sthegreatandreal i ty chal l enges．By sum m i ng upChi na’ S l andm anagem entpracti ce，andl earn the successfulexperi ence of LandM anagem entfromother countri es，the new ” l andm anagem ent l aw ” Cal Tyout．The control of l andusei sessenti al l yrestri ctedagri cul turall and i nto constructi on l and．Chi na l andusage regul ati onl aware sti l l of som eprobl em sbecause of a l ate starti npracti ce．Chi na current l andm anagem entsti l l tend to hi ghl i ght the econom i c resources ofl andproperti es，the” usage” onl ya narrowunderstandi ng，fai l edto ful l y understandthe” unused” ecol ogi cal val ue，resul ti ngi n actual w ork on thedevel opm entof unusedl and bl i nd．Land- use cl assi fi cati on rel ates to l andusage．Thi s paperf romabroad tostudyl and usecl assi fi cati on，suggestthat Chi na l and-use cl assi fi cati onsystemshoul dbe for the bal anceprotecti onof theecol ogi cal envi ronm ent duri ng the” ecol ogi call and” as ani ndependentl andtypes．"ecol ogi call and” shoul d bestri ctl y protected．Exi sti ngl aw s andregul ati onson l andrequi si ti on scopeof theprovi si onsare toobroad．Landacqui si ti onand thescopeof the exerci se i s based on thepubl i c i nterest，but the l aw does notcl earl ydefi ne thepubl i c i nterest，l eadi ngto the abuse of l andrequi si ti on．In addi ti on，thel andrequi si ti on com pensati on systemunreasonabl e hasal so l ead to excessi ve l andrequi si ti on．Ithi nk w e shoul d Learn l andacqui si ti on systemf romother countri es，anddefi ne thepubl i ci nterest．Atpresent，Chi nai s i n the i ndustri al i zati ondevel opm ent stage，tooccupyal argeam ountof l and i S i nevi tabl e；on the other hand．a l ot of l and w ere i neffi ci entornon—useeffi ci ency and i dl e．Industri alconstructi on shoul d not be the reasons of

　erodedagri cul turall and．W e shoul di m provi ngtheeffi ci ency ofl and．Regul ati onsandm easures good starti ng poi nt though，therefi l e di ffi cul ti esi n the actualoperati on．Therefore，detai l ed regul ati onsal every i m portant．N ow som epl acesal esti l lvi ol ati ng therurall andm anagem entl aw s andpol i ci es，andprovi di ngtheagfi cul turall andtoconstructi onl and． W e m usti m pl em entthe m ost stri ct l andm anagem ent．Establ i shandi m provethem echani smforapprovalandsupervi si on．H eati ngsystemi s aproductof m odem dem ocrati cpol i ti cs，theAdm i ni strati ve Procedure Acti s the basi csystemcore．i ntroducedH eari ng systemto the l andm anagem entCal li m provel andm anagem entandprotectci ti zens andorgani zati ons．W e shoul di m provetheheari ngsystemand thepubl i ci nform ati on di scl osuresystem ．KeyW ords：LandU sage Regul m i on；Land U sage Regul m i on Law s；Land U seageCl assi fi cati on；LandU sageAl terati on

　独创声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。一或其他教学位论文作者签名：缸乒签字日期：年月日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文作者签名：粗名一字：豸薪孛沁年月导师擀豸稚髻沁签字日期：年月日签字日期：日

　我国土地用途管制制度研究引言土地资源的有限性和现实中的粗放利用，使得越来越多的国家和地区政府认识到，要实现资源可持续利用，就必须强化政府对土地利用的宏观调控，因此，西方发达资本主义国家及我国的港澳台地区的广大学者都对土地用途管制进行了较为系统和详尽的研究。在我国，人口多，人均土地占有量少，由于土地资源的不可再生和数量有限性，从一定意义上说，土地己成为我国最为稀缺的战略资源。有鉴于此，“ 珍惜、合理利用土地和切实保护耕地” ，成为我国第一个写进法律的基本国策。《土地管理法》已经明确提出了在我国实行土地用途管制制度，对农地转化为非农用地实行严格管制。我国先后制定了一系列保护土地的法律法规，切实保护土地。但是，与国外相比，我国土地用途管制起步较晚，至今还没有能被作为一个完整的体系来研究，并且由于各种因素的制约，在法律实施的过程中与土地立法目的也存在着差距。国外( 地区) 的土地用途管制可谓是形式多样，风格各异，但其发挥的作用几乎是异曲同工的：优化土地资源配置、提高土地利用率、有效保护耕地和生态环境以及控制城市盲目扩张。我国的土地用途管制还处于起步阶段，不够成熟，西方发达资本主义国家及我国的港澳台地区的土地用途管制经验将对完善我国土地用途管制制度有十分重要的作用。

　我国十地用途管制制度研究第一章土地用途管制的意义及其历史发展第一节土地用途管制的概念及意义一、土地用途管制的概念土地用途管制，国外也称“ 土地使用分区管制’ ’ (日本、美国、加拿大等国)、“ 土地规划许可制刀( 英国) 、“ 建设开发许可制"( 法国、韩国等) 等1，是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家土地利用总体规划确定的用途利用土地。2土地用途管制制度由一系列的具体制度和规范组成。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键：而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的；核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。有两个特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。土地在我们生活中的经济和社会具有很大重要性。土地所有权不同于其他财产权，它具有双重结构、双重主体的法律特征。同时土地作为社会公共财产，在一国财产总额中占有极大的比重。而国家行为有行政职能和社会职能两种。前者代表政治权力，后者代表社会共同利益。土地资源是人类生存的基础，耕地是当代人和子孙后代的生命线，保护土地资源和耕地，正是社会公共利益的体现。土地用途管制正是在这一基础上产生的，它的强制性也是这一基础上产生的。土地用途是土地利用的方式，土地的利用就必然涉及土地的使用权。土地用途管制是不同于土地使用权一般物权限制的更为严厉的限制，不仅要求土地利用不损害公益，而且要有利于公益，符合国家强制规划。1陈利根．国外( 地区) 土地用途管制特点及对我国的启示．现代经济探讨，2002( 03) ：67—712我国新‘ 土地管理法》所称的十地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制七地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。2

　我国t地用途管制制度研究从法学角度而论，土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制的一项具有财产所有权性质的法律制度。从经济学角度来看，它是由于市场经济发达国家出现“ 市场失灵"，使社会经济资源配置失去了效益，社会消费的公正原则遭到破坏，而采取的法制、行政、规章等各种手段，对公共性活动实行的“ 规制” 。“ 规制” 和“ 管制"均由英文“ Regul ati on” 翻译过来。通常意义上的“ 规制’ ’ ，是指依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。土地用途管制系指由行政机关进行的对土地利用主体行为的限制。从管理学角度而言，土地在公有制国家属于公共物品，土地用途管制的实质就是政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对土地利用活动进行调节控制的过程，是国家管理公共物品( 土地) 的重要措施。1二、土地用途管制的基本目的实行土地用途管制根本目的是在坚持因地制宜、科学...

篇三：土地用途管制制度的缺陷与完善

　耕地是土地资源中最重要、 最珍贵的部分， 对人类的生存 和发展有着其他生产资料无法替代的作用。保护耕地就是保护人 类的生命线， 耕地是涉及 国家粮食安全、 社会稳定、 经济安全和生 态安全 的重要 资源 ， 切 实保护耕地 ， 实现耕地 资源的可持续利 用 ，

　是保 护 国家经济安全 及 实施 可持 续发 展战略 的先 决条件 和基本 保障 。

　【 关键词 】

　土地用途 管制制度 耕地保护 我国耕地资源相对短缺，经济发展对耕地需求不断增加 ， 后 备资源不足， 耕地退化严重， 形势非常严峻。建国后的最初十年 ，

　我国耕地面积呈上升趋势， 随后便一路滑坡， 尤其是改革开放以 来， 随着可开垦土地的不断减少以及经济的飞速发展 ， 经济发展 与耕地保护之间的矛盾 El益突出。近年以来， 全国国内生产总值 以 10． 2％的速度增长， 与此同时， 耕地面积每年减少约 450 万亩。

　也就是说， GDP 每增加一个百分点， 全国耕地约减少 45 万亩。每 轮的经济发展热潮， 都伴随着耕地的大量流失。在这种情况下 ，

　能否制定和实施严格有效的耕地保护政策 ，是保证耕地永续利 用 、 关乎生存发展的重大命题。针对一些地方任意出台土地优惠 政策、 滥用土地管理权限 、 乱批滥占耕地等问题 ， 国家指出， 要实 行最严格的耕地保护制度， 遏制乱征滥用耕地的现象， 中央并决 定对国土资源系统实行省级以下垂直管理体制。

　土地用途管制是合理利用土地、有效保护耕地的重要手段。

　耕地 自身的特性和人类生存和发展的本能要求， 使得对耕地用途 实施管制显得既迫切又必要。首先， 我国耕地数量有限， 必须对耕 地用途进行管制 。其次， 将耕地用途改变后， 如果耕作层遭到破 坏 ， 将很难再恢复为耕地。第三， 由于相对而言， 非农建设用地能 够带来较高的经济收益 ， 在 比较经济效益的诱惑下 ， 近年来耕地 锐减之势 日益严重。实行耕地用途管制 ， 是当前规范土地市场行 为和保护耕地不得不采取的措施。

　我国耕地用途管制分为限制转移管制和许可转移管制两种。

　限制转移管制是指依据土地利用总体规划， 划定一定数量的农用 地主要是耕地作为特殊保护的区域严格加以管制。对这类特殊保 护的区域， 不得进行任何形式的转用， 若要转用， 必须履行严格而 义特殊的审批程序，并缴纳高额补偿费用用以再造同等数量、 质 量的农地 ， 以保持农用地保有量的平衡和稳定。许可转移管制是 指根据规划的布局 ， 在一定条件的限制下， 允许一部分农地进行 规定用途的转用。主要包括农用地内部转移管制、 农用地向非农 用地 的转移管制 、 耕地后备资源的开发转移管制等。

　虽然土地用途管制制度对土地的用途作了严格的规定 ， 并同 宪法 ， 刑法等法律联系在一起 ， 对严重违反国家耕地保护基本国 策的行为给予刑事处罚。但在巨额利润的驱使下 ， 一些官员和不 法开发商不顾法律与农民百姓的权利， 乱占耕地， 私自圈地 ， 占而 不用， 浪费现象及其严重。在这种情况下， 法律成了一纸空文 ， 无 法保障农民最基本的合法权益。

　耕地保护政策作为一般政策，存在诸如政策体系不够完善 、

　保护手段不够健全、 运行机制不够合理等问题。作为公共管理政 策， 则存在外部性 、 市场失灵 、 政府失灵等公共政策特有的问题。

　从表面上看 ， 耕地保护 与社会 发展所处 的阶段 以及 外部环境 有关， 但根源则在于耕地保护政策的不当。换言之， 根源于市场经 济转型时期的制度缺陷。面对耕地 日益减少的严峻形势， 确有必 一要重新检讨耕地保护政策。对现有的土地用途管制制度进行有效 改善：

　一、加 强和改善政府在耕地用途管制中的作用 政府不是万能的， 必须正视市场经济条件下政府行为的经济 人特征， 把握好政府干预的范围与内容， 发挥市场机制的主体性 作用 ， 政府干预只起弥补市场缺陷的作用。耕地保护也要讲究投 入与产出， 按经济规律办事。市场经济条件下， 市场是资源配置的 基础。对于耕地这种本质是公共财产的资源 ， 则应该强化政府的 宏观调控机能。随着市场经济的发展， 耕地保护的功能应逐步转 向耕地利用的调控、 引导和监督， 减少直接干预。经济过程与政治 过程是相互联结的，政治过程的缺点必将对经济产生不 良的影 响。因此 ， 政府要规范在耕地保护中的行为， 切实转变职能， 减少 干预范围， 优化行为方式。政府在耕地保护中的定位， 应当更多地 表现在提高管理水平 ， 提供优质高效服务等方面。

　政府在市场经济条件下对土地的干预， 应主要集中在以下方 面 ：

　对于粮食安全 、 生态安全和社会公共利益的土地资源， 如耕 地 、 林地、 湿地、 自然和人文遗迹所在地、 环境敏感地区土地等， 要 进一步加强保护； 对用途难逆转的土地 ， 如城镇 、 工业园区、 农村 居民点用地 ， 要对用地总规模和布局进行严格控制； 对用途可逆、

　易随市场情况变化的土地， 如农业内部结构调整用地等， 主要由 市场调节， 同时做好政策引导 ； 对于主要由政府投资实施的项 目

　用地，如政府投资的土地开发整理复垦和基础设施项 目用地等，

　则要搞好用地的配置和组织。

　二、 进行体制改革——集权与分权 土地管理专门机构的设置对耕地保护有着重要的影响。在国 家各级土地管理局成立前， 我国耕地出于失控状态 ， 耕地流失情 况严重 ； 土地管理机构成立后， 耕地失控的势头从根本上得到控 制。自设立土地管理机构以来， 我国一直采取中央和地方政府分 级管理的体制，而中央和地方在耕地保护上的认识却并不一致。

　对于耕地保护 ， 对方政府想 的是“无工不富” ， 认为应该牺牲耕地 换发展； 而中央更多想到的是“无粮不稳” ， 必须保护耕地， 实现中 国的可持续发展。无粮不稳 、 无工不富的矛盾 ， 反映出中央政府与 地方政府在处理吃饭和建设用地需求上的认识错位 ， 反映出宏观 上要控制和在微观上反控制的冲突。国外一些国家在步人现代化 的初中期 ， 是经历过牺牲耕地换发展阶段的， 而中国的国情不允 许这样做。

　耕地保 护难在哪里 ? 调查 表明 ， 占用耕地 的主要原 因在于地 方政 府违法 ，特别是县 乡镇政府违法批 用土地 的现象非常 突出 ，

　查处的难度也很大。我国长期实行的土地分级限额审批制度 ， 绝 大部分土地管理权力在地方， 并主要集中在市 、 县 ， 国家对国有土 地的所有权和集体土地的管理权无从体现。市、 县作为相对独立 的利益主体， 主要考虑的是本地经济的快速发展 ， 这是导致土地 利用长期失控、 耕地大量减少的根本原因。另外建设用地审批程 序繁杂 ， 环节多 ， 时间长 ， 效率不高， 许多招商项 目因此受到影响，

　这也是导致未批先 占用耕地的重要原因。耕地处分权力过分集 中， 中央和地方在耕地保护问题上的利益不一致 ， 以及地方政府 在保护耕地方面只有义务没有权力， 这些因素都影响了地方在耕 地保护上的积极性。土地管理部门对地方政府的土地利用行为缺 乏应有的制约作用， 以“块块为主” 的管理体制也阻碍了统一有序 的土地市场的形成。因此 ， 要寻找合适的利益平衡机制 ， 发挥中央 ( 下转第 250 页) ·22 9·

　查其财务收支、 预算执行等情况， 及时发现和反馈存在的问题， 帮 助单位制定整改措施 。

　综上所述， 在当前经济社会条件下， 行政事业单位在预算管 理中遇到了一些难题， 但这些问题并非是不可解决的。如果行政 事业单位能够从自身实际出发， 对现行预算管理模式和运行机制 进行如上的相关完善， 便可有效提高其预算管理的效率 ， 杜绝与 预算相关的违法违规现象的发生， 真正实现资金使用效率的最大 化 、 预算管理效率的最优化 ， 为行政事业单位的未来发展打下良 好基础 。

　参考资料 ：

　【 1】

　周晓燕． 基于行政事业单位预算管理加强I "q题的探讨Ⅲ． 特 区经济， 2012， 10．

　【 2】南建君．完善行政事业单位预算管理制度 卟 浙江经济，

　20 13 ， 05 ．

　『 3】3 陆榕． 完善行政事业单位资产预算管理的对策研究I J]． 现代 商贸工业， 2008， 08．

　【 4】

　胡金沙． 行政事业单位预算管理的现状及完善浅析U】

　． 中小 企业管理与科技(上旬刊)， 2010， 09．

　( 上接 第 229 页) 与地方两个积极性。分级管理的土地管理体制从运行情况看 ， 保 护耕地的效果并不理想。各级土地部门作为地方政府的一个职能 部门， 其行为受到本级人 民政府的制约， 这种权利制衡直接导致 土地管理权流于地方政府。而地方政府并非是土地的真正所有权 人， 对土地的收益和损失难免产生短视和漠视行为。

　建立有利于耕地保护的土地管理体制， 从根本上看 ， 要从利 益机制上着手。政府机关除了代表公共利益外 ， 还代表 自身的利 益， 这分别体现了他的“政治人” 和“经济人” 的属性。在权利的分 配发面， 建议按责、 权相一致的原则， 给地方以更大的管理权， 以 充分发挥地方在耕地保护中的积极性。中央的作用主要体现在建 立动态高效的监管方面。在利益的分配方面， 为防止权力寻租 ， 应 当把政府排除在收益集团之外， 政府的主要精力应当放在制订规 则 和维护秩序上。

　三、 促进耕地保护与城市化发展相协调 管住建设用地是保护耕地的关键。城市发展能够带动农业和 第三产业， 带动整个农村经济发展， 进而推动国家经济的整体效 益。但不容忽视的是， 城市的快速发展往往伴随着耕地的大量被 占用。当前一些地方城乡建设和土地利用中出现了某些不正确的 倾向， 一是片面理解城市化发展战略 ， 不切实际地扩大城镇建设 用地规模。在新一轮城市总体规划中， 许多地方盲 目提出把城市 “做大” 。据有关部门统计， 到 2001年 ， 全国有 182 个城市以不同 方式提出建设“ 国际化大都市” 的口号。一些地方以“ 城市化” 为 名， 热衷于撤乡并镇 、 撤县设区和县市合并， 随后便堂而皇之地扩 大建设用地规模。二是不顾政府财力和资源承受能力 ， 建设大广 场、 大马路、 办公大楼等“形象工程” 、 “政绩工程” 。这～现象仍有 蔓延扩大趋势。三是盲目建设“大学城” 、 “科技园” 、 “高新区” 、 “高 尔夫球场”等各类城 、 园、 区、 场， 圈占了大量土地。这些问题与一 些地方领 导对 经济发展规律 和我 国的基本 国情 认识不 足 、 片面追 求政绩有关。城市的过度发展 、 必将占用大量的耕地， 影响国土资 源的可持续开发利用 ， 造成经济和社会 的不平衡发展 。

　我国仍然处于社会主义初级阶段 ， 人均土地资源短缺 ， 保护 耕地和合理利用土地 、 严格控制建设用地规模是我国必须长期坚 持的方针。因此， 要制定科学规划， 有节有序地控制建设用地供地 数量 ， 严格保护耕地， 控制非农建设用地规模， 促进城市土地利用 方式向节约集约方向转变。要将《 土地管理法》 中规定的“ 城市建 设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地 ，

　不占或者尽量少占农用地” 真正落实到位。

　( 上接第 237 页) 查 ， 及时制定措施整改问题和不足， 维护企业和职工的权益和利 益 。

　五、 监管一体 化 ， 着 力解决纪监与 业务部 门两张皮的问题 在企业开展反腐倡廉建设 ， 能否做到反腐倡廉建设融人企业 中心工作，纪检监察工作与生产经营业务管理工作同步推进， 实 现管理监督一体化 ， 直接影响企业反腐倡廉建设工作的成效。

　ERP 系统信息技术的建设和应用， ～是强化了纪检监察部门从源头预 防腐败行为发生举措 ， 规范职权内容， 科学配置职权 ， 实行分权制 约 ， 严谨公开运作； 二是强化了制度的执行力 ， 通过全员查找生 产 、 经营lT 作重点领域和关键环节的廉政风险点 ， 固化相关职权 的运行流程， 初步解决了制度执行走样的弊端 ， 排查了一定的违 章违纪违法隐患 ， 较好地防范了监督监控漏洞， 依据科技提高了 监督效能； 三是强化了纪检监察工作力度 ， 它直接针对生产 、 经营 过程的职能业务工作 ， 只要借用信息技术， 就可以实现对职权运 行的全过程 、 全方位 、 全角度的监督和控制， 使纪检监察工作在一 定程度上克服了人力 、 物力、 财力 、 脑力和体力的制约 ； 就可以极 大地延伸监督监控的范围和领域 ， 进一步增强反腐倡廉建设的措 施， 提高工作的效率， 提升管理的效能。

　六、 总结 ERP 系统信息技术所呈现出的“集数据和信息 ， 来源唯一， 信 息共享” ； 集业务和供应链， 不同业务模块中的相关活动可以自动 触发； 集物流和资金 ， 物与账、 账与账之间动态一致” 的集成性， 将 企业生产经营管理中的工作任务 、 智能业务 、 办理流程 、 审批程 序 、 制度执行 、 监控制约与信息网络相融合 ， 实现了“ 四网一通” ，

　即制度机制“ 网上固化” ， 工作程序“ 网上规范” ， 经营管理“ 网上监 控” ， 职权运行“ 网上制约” ； 实现了“制度+ 人控+ 机控” 的内控机 制， 将监控规章制度和廉洁从业规定固化在 ERP 程序中， 构筑起 道科技的监督监控防线 ， 为依法从严治企、 依规从细管理创建 了条件、 搭建了平台， 为堵塞漏洞 、 防微杜渐提供了措施 、 提升了 手段 ， 更是极大地提高了企业规章制度的执行力 ， 维护了企业规 章制度的法制性 、 强制性和权威性。

　一参考 文献 ：

　⋯ 1 刘 小丽． 电力企业 实施 ER P 风险 分析与 防 范卟 集 团经济 研 究， 2005， 12．

　【 2】

　张德刚． 基于 E R P 的电力企业数据集成研究 科学， 2013， 6．

　[3]阮前 途． 上 海 市电力公 司 ER P 工 程设计 与 实施 术， 2006， 5．

　计算机 电 网技

推荐访问:土地用途管制制度的缺陷与完善 管制 缺陷 用途