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浅析中国特色烟草专卖体制
摘要 ：烟草行业以国家专卖管理体制为基础，多年来为国家做出了巨大贡献，对国内市场即将到来的国际化竞争，中国烟草既拥有一定的优势，但这种制度本身还存在许多问题，为应对我国加入WTO后的竞争形势和对烟草行业进行改革的要求，目前，我国烟草实行了工商分离的举措，发展大的企业集团以面对激烈的竞争。但由于烟草问题的根本在于政府主管部门集多重身分于一体，并且地方性的利益导向作祟导致烟草专卖变成了地区专卖，因而工商分离是治标不治本。故为构建全国统一畅通的大市场、大流通渠道，做大企业大品牌，增强中国烟草整体实力，必须从政府职能转变和机构改革入手，构建中国特色的烟草专卖体制。
关键词 ：
特色烟草专卖、烟草性质、改革 Abstract:
Tobacco industry to national monopoly management system as the foundation, for many years for the countrymadegreatcontributions. In the face of the domestic market the upcominginternationalcompetition, Chinese tobacco has certain advantages, but this system itself there still exist many problems to cope with China"s accession to the WTO after the competition situation and the reform of the tobacco industry demand, at present, China"s tobacco industry to the separation of the measures, the development of large enterprise groups in the face of fierce competition. But as a result of tobacco the root of the problem lies in the competent government departments set multiple identity at an organic whole, and local interests to guide the ghost of tobacco monopoly into the region monopoly, therefore is take temporary solution not effect a permanent cure commerce separation. For the construction of the unified national unimpeded big market, big circulation channel, industrial enterprises to carry out the joint reorganization, do big enterprise big brand; Commercial sales network set up competition mechanism; National adjustment tobacco tax system to break the regional blockades, so as to
enhance the overall strength of China tobacco. Must from the transformation of government functions and mechanism of reform.
Keywords : : characteristic tobacco monopoly, tobacco properties, reform
引言：
在经济全球化和区域经济一体化的背景下，中国作为一个发展中国家，正在建立社会主义市场经济和积极融入世界经济之中。我国烟草行业自 1983 年确立专卖制度实行统一管理以来，至今已有 27 个年头了。20 多年来，全国各省、自治区、直辖市及计划单列市自上而下建立了统一的烟草行政管理和业务经营机构，烟草经济是在专卖法律、法规严格监督管理下有序进行的；中国烟草市场的总体规模一直位居世界首位，是世界第一烟草大国，目前我国常年吸烟人口达3.1 亿之多，相当于全球总吸烟人口的 29％。拥有如此众多的吸烟人群和如此庞大的市场规模，我国烟草行业在国民经济和社会发展中扮演着较为重要的角色，对各级政府财政而言，烟草税收更具有举足轻重的影响。特别是近年来以贯彻落实国务院 57 号文件为标志，烟草行业改革与发展正在进入一个新的阶段。面对新的形势，必须高度重视产业政策对产业未来指向和现实问题解决的重要作用，密切关注新形势下我国产业政策的新走向，理清烟草产业政策的主要原则。在坚持完善《烟草专卖法》和灵活适从“WTO 和 WHO 规则”的基础上，引导和促进烟草产业持续稳定协调健康发展。
1 1 、 、
烟 烟 草 的 性 质 质
1 1. .1 1 烟草对身体健康具有危害性。吸烟有害健康，我们不应该提倡烟草消 费。但由于吸烟的社会危害性不像毒品那么大，不必进行取 缔。目前，吸烟是一个人的自由。作为社会公共利益的维护 者和公共福利的提供者，政府有必要通过经济的、行政的和 法律的手段，为烟草制品的质量标准设立下限要求，以保障 人们的身体健康，同时对烟草市场的供给与需求进行限制性 干预，比如通过提高价格来减少需求量。
1 1. .2 2 烟草具有较 强的负外部性。如一个烟民抽烟排放的烟雾造成人们的“被 动吸烟”，而且还对环境造成污染；居民因吸烟造成患病概率 ，增加导致公共医疗支出增加等。由于生产者和消费者的私 人成本低于其社会成本，烟草的供求会超过社会最佳状态。
为了促使资源有效配置，提高社会福利水平，客观上要求
通 过政府规制来促使外部成本“内部化” 1 1. .3 3 烟草制品具有 消费刚性与嗜好性。与其他生活用品相反，烟酒消费品是边 际消费收益先递减后递增的。也就是说，在一定限度内，起 初吸烟者从吸烟得到的效用是递减的，而重烟瘾者从多吸烟 得到的效用是逐步增加的。吸烟具有单一嗜好性，人们一旦 吸烟就容易上瘾，其市场需求的价格弹性较小。
1 1. .4 4 烟草以及其配套设施有现货特点，专用性强。烟草作为纯消费 品，用途单一。烟草价值高，不易长期储存。产量低了不能满足需要，产量高了又形成浪费，需要有计划生产，需要产销 紧密相连(江明，1995)。
1 1. .5 5 烟草行业具有高利润性。对重烟瘾者来说，其市场需求的价格弹性较小，选择烟草制品 课以重税可以迅速有效地增加政府收入。由于不符合边际递减规律，如果不提倡吸烟，就要“寓禁于征”，在起源上设置 障碍，因此也要提高烟草的价格，减少烟草的供给量。烟草 的这个特性决定了烟草行业的高利润性，高利润性也促使 了国营倾向。
由于烟草是一种特殊商品，对其生产和流通必须实行严 格管理和限制。世界绝大多数国家和地区都采取了政府管 制性质的制度安排，有 70 多个国家和地区实施了烟草专卖， 形式上没有实行烟草专卖的国家，其税法以及其他限制性制 度规定也很苛刻。
2 2、 、 我 国 特 色 烟 草 专 卖 体 制 制
1992 年，我国决定建立社会主义市场经济体制,我国的经济体制变了，但是烟草的性质并没有随之改 变。因此还不能取消烟草专卖制度。确立建立社会主义市场经济体制不久，国务院以国发 [1993]7 号文件发出了<关于进一步加强烟草专卖管理的通 知》，以澄清人们的认识。1994 年，国 家对烟草行业的内部管理体制进行了一次较大的调整，撤消 了中国烟草总公司。(对外仍保留“中国烟草总公司”的牌 子)，其大部分管理职能并入国家烟草专卖局。而在各省、地 (市)、县，继续维持烟草专卖局与烟草公司“一套机构，两块 牌子”的管理模式。1997年 7 月 3 日，国务院颁布了《中华人 民共和国烟草专卖法实施条例》，对加强烟草专卖管理进一步做出了具体而明确的规定。通过自上而下地引入上述一系列法律措施和行政规定，初步 建立起了具有中国特色的国家烟草专卖制度。我国现行的烟草专卖体制主要包括如下三方面的内容：
2.1 国家按行政区划自上而下相应设立烟草专卖局和烟 草公司，并由其具体负责各自所属行政区内的专卖管理工作 和烟草生产经营业务。烟草专卖局与烟草公司“两块牌子、 一套机构”，工商没有分开以前部分有卷烟厂的地区是“三块 牌子、一套机构”。国家烟草专卖局主管全国烟草专卖工作； 各省(自治区、直辖市)、地(市)、县烟草专卖局主管其行政区 内的烟草专卖工作，受上～级烟草专卖局和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖局领导为主。各级烟草公司在 其所属行政区域内，对卷烟及其他烟草专卖品行使垄断经营权。
2.2 国家对卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、 滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产、销售和进出口依法 实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。
2.3 国家计划部门对烟叶收购及卷烟生产实行严格的指 令性计划管理,国家烟草专卖行政主管部门对违反烟草专卖管理的行为及其案件有实施行政处罚的权力。
3 3、 、 构 建 特 色 烟 草 专 卖 制 度 的 问 题 及 改 革 革
3.1 现阶段变革是 在维护和完善专卖专营体制下的变革与发展，同时考虑为今后适当时候取消专卖专营制度作好准备，兼顾计划经济和市场经济在一个时期内交叉并存，变革必然存在着空白地带和滞后内容。在现行财政税收政策不发生大的改变，并确保烟草对财政贡献不减且年年有所增长的前提下进行变革和发展，很大程度上约束 了开拓创新，增加了风险顾虑。在各方既得利益已经形成的前提下进行变革和发展。调整利益格局难度很大。在兼顾烟草企业不平衡状态下进行变革与发展，也必将导致变革与发展的不平衡。
3.2 虽然我国实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”管理体 制，但是没有真正到位，出现了专卖管理地方化和企业经营 行政化，离国家烟草专卖制度的要求差距很大。地方烟草主管部门违背 市场经济原则，搞地方保护主义，滥用专卖手段，把国家专卖 体制变为地方专卖制度，在地方封锁的基础上形成了目前我 国烟草行业“诸侯割据”的局面。这种“地方封锁”，阻碍了烟 草行业的结构调整和大企业的发展。为在 WTO 框架下，提 高烟草企业的资本化运营和建立规范的现代大企业集团，以 与外国企业进行竞争，必须实行政资分开和政企分开，以打 破地区封锁。
3.3 省级烟草专卖局对本地烟草制品销售的垄断权，在卷烟 生产供大于求的基本市场态势下，演变为烟草行业内部工商 企业的“苦乐不均”，也就是卷烟生产企业由于生产能力过 剩，与垄断市场的烟草商业企业相比处于实际上不对等的谈 判地位上 ，烟草商业企业凭借着垄断市场的专卖权力可以 在工商利益分割中毫不费力地占据主动权。这种情况造成 了烟草行业内部的“苦乐不均”的现象，卷烟生产企业的利润 大量转移到了烟草商业企业，自身利益没有相应的保证。而 烟草商业企业凭借着对市场的垄断权，尤其是那些人口大省和经济发展水平较高的卷烟消费大省的商业企业无须多少 努力就可以获得巨额利润，这些高额利润又不同程度地转化 为远高于社会平均水平的高收人、高福利，使烟草商业形成 了养尊处优的习惯。而且烟草商业企业根本不用花费心思 去改进销售网络，降低销售成本。
3.4 加人 WTO 后，由于关税减让、配额和许可证管制等非关 税壁垒的逐步取消以及其他一些方面的重大调整，对我国烟 草产业的影响将是全方位的，有的冲击和影响可能是巨大而深远的。为打破地方封锁，形成全国统一大市场，培育具有国际竞争力的烟草生产经营企业以应对加人 WTO 后国际烟草大 企业的竞争，我国在烟草系统进行了“工商分离”改革。但 是，“工商分离”的改革是在财政管理体制和计划管理体制不变的情况下进行的烟草行业管理体制的内部调整，这种调整并没有从根本上解决“分灶吃饭”的财政体制产生的烟草“地方封锁”的基本动因，也没有触动地方烟草销售的垄断权，仅仅着眼于用行政手段进
行卷烟生产格局的调整，这种调整有利于卷烟生产销售分散的省份实现计划指标和资源的省内集中,尽管跨省的兼并重组已经现，但生产的集中必须依靠销售的集中来维持，如果地方烟草销售垄断权和相应的地 方财政利益的问题不解决，即使成立了跨省的卷烟生产集团，在生产布局和销售方面很可能维持各自为政的局面。
4 4、 、 结 束 语 语
中国烟草专卖体制敢革一直是社会关注的一大热点，其改革涉及的范围广、影响大，关系到国计民生，也关系到国际市场的竞争。随着国内外经济形势的深刻变化，这一改革显得越来越重要，也越来越迫切。但是，仅仅依靠“工商分离”并不能从根本上改变产生“地方封锁”的动因，因为烟草专卖权和销售渠道仍然垄断在具有强烈地方利益倾向的各商业公司手中，因此，“工商分离”改革只能是下一步改革的突破口，以“工商分离”改革为契机，中国烟草行业管理体制改革还有很长的路要走。本论文结合我国的实际情况，借鉴国外烟草专卖体制改革的经验教训，同时对我国行业整合从理论和实践方面进行总结分析，探索烟草体制的改革与完善，并提出一些可操作的政策建议，相信伴随着中国经济体制改革的进一步完善，具有中国特色的烟草专卖体制也一定会早日实现。。
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